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sexta-feira, 1 de junho de 2012

TCU questionado sobre a substituição de software livre por solução proprietária em órgão público

Fonte:  eduardosan
 
by Eduardo Santos
O assunto de hoje sai um pouco mais do estômago e vai ser difícil manter o auto-controle enquanto escrevo, mas um assunto de tamanha importância não pode passar longe do blog. Sempre ouvi muita gente falando em nome do Software Livre ou simplesmente defendendo, mas quem teve coragem de chegar às últimas consequências? Muitas vezes pensamos “isso não pode estar certo, alguém deveria fazer alguma coisa”. Muito bem, dessa vez alguém fez algo de concreto pela defesa do Software Livre e Público. Pelos próximos parágrafos vou detalhar um pouco o problema e apresentar a incrível resposta dos órgãos de controle. Pretendemos levar o caso adiante, acionando Casa Civil ou instituições superiores, e seria bom obter apoio para as próximas etapas. Já falei muitas vezes que devemos deixar somente o ciberativismo de lado e arregaçar as mangas. Esse é o momento.

O contexto

Para quem não sabe trabalhei durante alguns anos no Ministério do Planejamento sendo um dos desenvolvedores do Portal do Software Público. Além de, é claro, desenvolver o portal, realizei durante muito tempo um trabalho de divulgação da iniciativa viajando o país para realizar palestras e apresentações. No ano de 2007 realizei uma apresentação no SEBRAE com o tema “Compras de software pelo Governo” (acesse a seção de palestras para baixar o material) que tinha como principal objetivo apresentar o modelo de Software Público aos empresários e dizer a eles como poderiam ganhar dinheiro com o Portal. No público estavam vários representantes do Mercado de software nacional e, obviamente, fui muito contestado.
Os principais argumentos, muitos deles válidos, eram na linha de como o Software Livre não privilegiava o Mercado nacional. Afinal, as maiores empresas do ramo são americanas, e continuam dominando o mercado de serviços até hoje. Quase não me deixaram falar, e entre uma tentativa e outra consegui finalizar minha apresentação demonstrando as vantagens do novo modelo. Um dos empresários me procurou após a palestra ainda contestando o que eu estava escrevendo, mas se dispôs a me procurar no MPOG e conversarmos mais detalhadamente pelo modelo. Algumas reuniões depois, o Lightbase seria liberado como Software Livre e Público, sendo o primeiro caso no Brasil de adesão ao modelo pela iniciativa privada.
Não imaginávamos à época a importância do ato, mas algum tempo depois o Portal foi contestado em audiência no Senado Federal pelas “associações” de software nacional, que não me representam enquanto empresário do ramo. O e-cidade causa confusão entre as empresas de software tradicional, que não conseguem mais empurrar suas licenças aos municípios como sempre fizeram. Enfim, o ato causou a adesão do setor privado, e os empresários do modelo tradicional ficaram perdidos.
Hoje trabalho com o Jairo na empresa Lightbase Consultoria. Acho importante citar que cheguei até aqui porque depois de cinco anos de Portal saiu a primeira contratação de um Software Público pelo Governo Federal, e não podia deixar de fazer parte desse projeto.

O problema

Sempre acreditei e defendi que o Software Livre é o melhor modelo para todos os envolvidos. Além disso, acredito ser economicamente viável manter uma empresa que trabalha exclusivamente com Software Livre e Público, como já defendi aqui em discussão com um funcionário da Microsoft. Curiosamente a empresa sempre está presente em todos os lugares onde falamos sobre Software Público, mas isso é um post para outra ocasião. Pois bem, a empresa Lightbase desenvolveu um sistema para a Polícia Federal, que não vem ao caso no momento. Depois de muitos anos de serviços prestados, fomos informados que o banco de dados Lightbase seria removido por causa da padronização do Oracle pela Coordenação de TI. O objetivo é migrar todos os sistemas que hoje operam no Lightbase para Oracle e remover a empresa de lá.
Sem questionar o software propriamente dito ou entrar em detalhes técnicos, após muitas reuniões e tentativas de explicar aos responsáveis a importância do software nacional e livre fomos informados de que a migração seria realmente feita. Uma pequena empresa nacional seria substituída por uma multinacional estrangeira, cujo valor da licença de utilização é muitas vezes superior ao contrato entre a PF e a empresa Lightbase. Sem contar o custo de desenvolvimento de uma nova aplicação e migração dos dados.
Apesar de já ter ouvido a mesma história muitas vezes, acreditávamos que com as mudanças na legislação tínhamos embasamento para questionar o Tribunal de Contas sobre a legalidade do ato da Polícia Federal. Redigimos então uma carta ao Tribunal de Contas da União questionando a contratação com base em algumas premissas:
  1. Não foi dada preferência à tecnologia nacional com vantagem competitiva de 25% do valor, conforme a Lei 12.349/2010;
  2. Não foi realizada licitação para escolha do banco de dados Oracle. Ou seja, o mesmo foi contratado com INEXIGIBILIDADE de licitação;
  3. A migração dos sistemas da Polícia Federal para a plataforma Oracle seria antieconômica, pois o software atual ATENDE AS NECESSIDADE DO CLIENTE  e NÃO POSSUI CUSTOS DE LICENCIAMENTO, por ser livre;
  4. A opção pela plataforma Oracle viola o artigo 10 da IN 04/2010 da SLTI/MP, onde deve ser dada preferência a Softwares Públicos e livres.
Pois bem. As premissas parecem fazer sentido? Observe a resposta do TCU.

A resposta do TCU

Como muitas pessoas vão querer ler por inteiro o conteúdo, segue em anexo o acórdão do TCU. O processo contém o detalhamento de todas as nuances do acordo, então vou me ater somente aos itens retirados de lá que são resposta direta aos questionamentos que fizemos.
1 – A migração dos sistemas da Polícia Federal seria antieconômica
Veja a resposta:
31. Conforme informações constantes no Despacho (…), a plataforma Oracle vem sendo utilizada há, aproximadamente, 10 anos pelo DPF, não sendo, portanto, “nova tecnologia em detrimento de outra”.
(…)
35. Nesse contexto argumentou o Chefe do Serviço de Desenvolvimento de Sistemas da CTI/DPF que “não se mostrou razoável que esta CGTI [CTI] mantivesse em uso tecnologias que acarretem maior dificuldade de manutenção e de seleção de fornecedores” (peça 14, p. 8), razão pela qual se optou por desenvolvimento de um novo sistema em plataforma Oracle “integrado às fontes de dados corporativas, eliminando redundâncias e incrementando a Governança nesta CGTI”. (…)
36. Considerando que entre as medidas dirigidas ao DPF por força do Acórdão (…) encontraram-se determinações para que o departamento diminuísse seu nível de dependência de pessoas chaves ou de empresas específicas para a manutenção dos sistemas (…) mostra-se, portanto, coerente com as orientações do TCU (…)
Considerando o que disse o TCU, podemos extrair duas coisas:
  • Não há vantagem em utilizar Software Livre porque o Mercado todo conhece tecnologias proprietárias. Obrigado universidades e escolas brasileiras (ironia).
  • Utilizar Oracle reduz o nível de dependência em relação a uma empresa. Faz sentido? Deve fazer, porque depender da Oracle certamente é melhor que depender de uma pequena empresa brasileira. Quem não prefere um produto importado?
2 – Não foi realizada licitação
A resposta:
41. (…) o desenvolvimento do (…)  encontra-se no bojo de contrato de prestação de serviços de tecnologia da informação mantido entre o DPF e a (…), não havendo, portanto, ilegalidade em serem incluídas novas demandas pelo Departamento nesse ajuste, que foi antecedido de licitação (…).
Para os órgãos públicos é mais fácil manter um contrato com uma grande prestadora de serviços em uma única tecnologia e fazer todo o desenvolvimento com a mesma tecnologia. É a tal padronização tecnológica. Podemos discutir a questão dos “contratos guarda-chuva” em outro momento. Contudo, vale o questionamento: qual é a diferença entre um contrato desse tipo e a famosa terceirização por postos de trabalho?
3 e 4 – Não foi observada a IN 04/2010 da SLTI/MP e a Lei 12.349/2010
Essas são as respostas que me deixam mais triste:
50. Entende-se que não há obrigatoriedade de adoção de sistemas de TI produzidos no Brasil (nacionais) e em software livre (…)
51. As margens de preferência são, na verdade, incentivos para a contratação de soluções nacionais e, como o próprio nome diz, não implicam a obrigatoriedade de que sejam inseridas, pelos órgãos públicos, disposições  em editais de licitação  que obriguem o órgão ou quem patrocina a licitação  a contratar soluções apenas produzidas no Brasil.
(…)
53. Embora a utilização de softwares livres seja uma opção governamental (…) não há lei que disponha acerca da contratação obrigatória de sistemas produzidos com código aberto.
Reflitamos por um momento: para que servem as políticas de Governo? Se o próprio governo não segue suas orientações, quem deverá seguir? O mais interessante é que se afirma categoricamente a não obrigatoriedade. Ora, não somos obrigados a seguir as leis, ou pior, quem escreve a lei não é obrigado a segui-la? Para não deixar questionamento, um artifício jurídico é utilizado mais abaixo:
54. Considerando que o contrato (…) foi firmado com base em edital de licitação lançado em 2009 (…), não há que se falar em normas editadas em momento posterior. (…)
Justifiquemos o injustificável pelo único caminho possível: a data. Contudo, vale lembrar que existe uma Instrução Normativa Anterior, a IN 04/2008 que, dentre outras coisas, cita:
Art. 5º Não poderão ser objeto de contratação:
I – todo o conjunto dos serviços de Tecnologia da Informação de um órgão ou uma entidade em um único contrato;
II – mais de uma Solução de Tecnologia da Informação em um único contrato; e
III – gestão de processos de Tecnologia da Informação, incluindo gestão de segurança da informação.
Essa IN simplesmente torna ilegal o contrato, uma vez que a fábrica de software está sendo utilizada para desenvolver um software para o qual ela não foi contratada. Na mesma IN está escrito que ainda na fase de planejamento da contratação deve ser observado:
Art. 9º A fase de Planejamento da Contratação consiste nas seguintes etapas:
(…)
IV – identificação por parte da Área de Tecnologia da Informação, com participação do Requisitante do Serviço, das diferentes soluções que atendam às necessidades, considerando:
a) disponibilidade de solução similar em outro órgão ou entidade da Administração Pública Federal;
b) soluções existentes no Portal do Software Público Brasileiro (http://www.softwarepublico.gov.br);
c) capacidade e alternativas do mercado, inclusive a existência de software livre ou software público;
O Software Livre e Público é citado mais uma vez. Agora eu pergunto: o Governo é obrigado a seguir uma norma imposta por ele mesmo? Considerando que a DPF é um órgão vinculado ao Ministério da Justiça, cabe sim a obediência às diretrizes estabelecidas pelo órgão central do SISP. Como pode uma instituição desobedecer a regra com o aval do próprio TCU?

Conclusão

Sei que o post é longo e parabéns se leu tudo até aqui. O ponto aqui não é questionar o valor da contratação, as tecnologias utilizadas ou a “beleza” desse ou daquele software, mas sim a simples substituição de uma empresa nacional que trabalha com software livre por outra estrangeira que só vende software proprietário. Me lembro de quando disse ao Jairo que liberar o código poderia ser o caminho, mas em momentos como esse me questiono se realmente vale a pena.
Essa luta não vai acabar aqui. Continuaremos buscando todos os recursos cabíveis. Não se trata de um grande contrato, mas chegou o momento de não mais assistir impassível quando absurdos do tipo acontecem. Fica a dica: se presenciar o mesmo em sua cidade, seu estado, enfim, em qualquer instituição pública, denuncie. Dessa vez o TCU ficou do lado do Governo, mas se continuarmos fazendo barulho o injustificável ficará cada vez mais difícil de esconder.
Fique à vontade para fazer suas perguntas ou simplesmente compartilhar a experiência na área de comentários.
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